Régie des rentes du Québec c. Canada Bread Company Ltd.

2011 QCCA 1518

 

COUR D’APPEL
CANADA
PROVINCE DE QUÉBEC
GREFFE DE			MONTRÉAL
N° :	500-09- 021319-116 (500-17-058446-108) (500-17-058491-104) (500-17-058505-101)
DATE :	LE 22 AOÛT 2011
CORAM :		LES HONORABLES		FRANCE THIBAULT, J.C.A. LOUIS ROCHETTE, J.C.A. NICHOLAS KASIRER, J.C.A.
RÉGIE DES RENTES DU QUÉBEC
APPELANTE - Mise en cause (tous les dossiers)
c.
CANADA BREAD COMPANY LTD.
INTIMÉE - Demanderesse (dossier 500-17-058446-108)
et
MULTI-MARQUES INC. MULTI-MARQUES DISTRIBUTION INC.             INTIMÉES - Demanderesses (dossier 500-17-058491-104) et SEAN KELLY, en sa qualité de fiduciaire du BAKERY AND CONFECTIONERY UNION AND INDUSTRY CANADIAN PENSION FUND             INTIMÉ - Demandeur (dossier 500-17-058505-101) et LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC
MIS EN CAUSE - Défendeur

 

et ROBERT THAUVETTE BAKERY, CONFECTIONERY TOBACCO WORKERS AND GRAIN MILLERS INTERNATIONAL UNION, LOCAL 468             MIS EN CAUSE - Mis en cause

ARRÊT

[1]            L'appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 10 décembre 2010 par la Cour supérieure du district de Montréal (honorable Danielle Grenier), qui accueille les requêtes en révision judiciaire des intimés, casse une décision du Tribunal administratif du Québec du 20 avril 2010 et renvoie le dossier à la Régie des rentes du Québec pour qu'elle rende une décision conforme à l'arrêt rendu par la Cour le 2 avril 2008 dans Multi-Marques Distribution inc. c. Régie des rentes du Québec [1] ;

[2]            Pour les motifs de la juge Thibault, auxquels souscrivent les juges Rochette et Kasirer, LA COUR :

[3]            REJETTE l'appel, avec dépens.

		FRANCE THIBAULT, J.C.A.
		LOUIS ROCHETTE, J.C.A.
		NICHOLAS KASIRER, J.C.A.
M e Carole Arav
Arav, Robillard & Laniel Procureure pour la Régie des rentes du Québec
M e Éric Mongeau et M e Michel Legendre
Stikeman Elliott
Procureurs pour Canada Bread Company Ltd., Multi-Marques inc. et Multi-Marques Distribution inc.
M e Nathalie Bussière
Blake, Cassels & Graydon Procureure pour Sean Kelly en sa qualité de fiduciaire du Bakery and Confectionery Union and Industry Canadian Pension Fund
M e Diane Poitras Baril & avocats
Procureure pour le Tribunal administratif du Québec
Date d’audience :	1 er juin 2011

MOTIFS DE LA JUGE THIBAULT

[4]            L'appelante se pourvoit contre un jugement rendu le 10 décembre 2010 par la Cour supérieure du district de Montréal (honorable Danielle Grenier), qui accueille les requêtes en révision judiciaire des intimés, casse une décision du Tribunal administratif du Québec du 20 avril 2010 et renvoie le dossier à la Régie des rentes du Québec pour qu'elle rende une décision conforme à l'arrêt rendu par la Cour le 2 avril 2008 dans Multi-Marques Distribution inc. c. Régie des rentes du Québec [2] .

1.  Le contexte

[5]            Les intimées, Canada Bread Company Ltd. (ci-après Canada Bread), Multi-Marques inc. et Multi-Marques Distribution inc. (ci-après Multi-Marques), sont des employeurs qui contribuent au régime de retraite interentreprises pancanadien connu sous le nom de Bakery and Confectionery Union and Industry Canadian Pension Fund (ci-après le Régime). L'intimé Sean Kelly représente les fiduciaires du Régime. Les mis en cause, Robert Thauvette et Bakery, Confectionery, Tobacco Workers and Grain Millers International Union, local 468, sont, respectivement, un ancien employé de Multi-Marques, bénéficiaire du Régime, et un syndicat représentant des participants et bénéficiaires du Régime en Colombie-Britannique.

[6]            L'appelante, la Régie des rentes du Québec (ci-après la Régie), est l'organisme gouvernemental chargé notamment de l'application de la Loi sur les régimes complémentaires de retraite [3] (ci-après la LRCR).

[7]            En 1992 et 1994, les employés des divisions Distribution et Gailuron de Multi-Marques se sont joints au Régime. Les fiduciaires du Régime leur ont alors octroyé des crédits de rente pour les années de service antérieures à leur adhésion au Régime. Il s'agit d'un régime à prestations et à cotisations déterminées auquel seul l'employeur contribue. L'octroi de ces crédits de rente a créé un déficit qui devait être financé par une contribution au Régime par Multi-Marques, selon les taux prévus aux Règles et règlements du Régime (ci-après les RRR), et ce, pendant une période de quinze ans. Avant l'expiration de cette période de quinze ans, soit en 1996-1997, Multi-Marques a décidé de fermer ses divisions Distribution et Gailuron. Cette décision a eu pour effet de créer un déficit de financement et de solvabilité du Régime de près de 5 000 000 $ et de déclencher un processus de terminaison partielle du Régime auprès de la Régie.

[8]            Les étapes subséquentes se sont déroulées en deux phases que la juge de la Cour supérieure a identifiées comme le débat initial et le débat actuel. Je me permets de lui emprunter ces dénominations et de puiser dans la description qu'elle fait de ces deux étapes.

2.  Le débat initial

[9]            Le débat initial s'est terminé devant notre Cour par l'arrêt Multi-Marques Distribution inc. c. Régie des Rentes du Québec précité.

[10]         Il s'agissait de décider si les articles 9.12 et 9.13 des RRR pouvaient recevoir application lors des terminaisons partielles du Régime ou si, au contraire, ils étaient incompatibles avec la LRCR. Je rappelle que les articles 9.12 et 9.13 des RRR reflètent la volonté des employeurs de limiter leur responsabilité aux seules cotisations versées :

Section 9.12 - Limitation of Liability.

The Plan has been established on the basis of an actuarial calculation which has established, to the extent possible, that the contributions will, if continued, be sufficient to maintain the Plan on a permanent basis, fulfilling the funding requirements of the Act.  Except for liabilities which may result from provisions of the Act, nothing in this Plan shall be construed to impose any obligation to contribute beyond the obligation of the Contributing Employer to make contributions as stipulated in its Collective Agreement with the Union or Local Union.

There shall be no liability upon the Trustees individually, or collectively, or upon the Union or Local Union to provide the benefits established by this Plan, if the Fund does not have assets to make such payments .

Section 9.13 - Limitation of Liability for pension Benefits.

(a)       Any provisions in the Plan to the contrary notwithstanding, if a Contributing Employer ceases to be a Contributing Employer (hereinafter referred to as a Withdrawing Employer) for any reason, the assets in respect of the Withdrawing Employer, which consist of the total contributions made by the Withdrawing Employer together with interest, less benefit payments already made, shall be allocated to provide for benefits, to the extent they are funded, in respect of service with that Withdrawing Employer, subject to the following :

(i)                   For purposes of this Section only, each Participant's accrued benefit shall be determined as if the Participant has satisfied the eligibility conditions for vesting.

(ii)                If the Plan is fully funded on a going concern basis on the date the Withdrawing Employer terminates participation, benefits shall be reduced only to the extent that the actuarial liabilities that are established for benefits in respect of Past Service Credit, have not been fully funded by the Withdrawing Employer's assets.

(iii)                If the Plan is not fully funded on a going concern basis on the date the Withdrawing Employer terminates participation, benefits shall be reduced to the extent they are not funded and, in any event, benefits in respect of Past Service Credit shall be reduced to the extent they are not fully funded by the Withdrawing Employer's assets.

(iv)               Notwithstanding anything contained in this Section to the contrary, the allocation of the Withdrawing Employer's assets shall be in accordance with the applicable Act.

(b)       If a group of Contributing Employers with Collective Agreements with any one Local Union shall cease to be Contributing Employers with respect to the members of that Local Union, on approximately the same date, the Trustees shall have the right to apply the above subsection (a) as though said Employers were one Contributing Employer.  In any such case, the calculations shall include all Contributing Employers of the group having had Collective Agreements with such Local Union.

[Je souligne]

[11]         Le 16 mai 2002, la Régie a rendu ses décisions. Elle a conclu que les articles 9.12 et 9.13 des RRR sont incompatibles avec les articles 211 et 228 de la LRCR. Elle a décidé, en conséquence, que la valeur de la rente normale des membres visés par les terminaisons du Régime ne peut être calculée en tenant compte des articles 9.12 et 9.13 des RRR. Les décisions de la Régie ont été confirmées par son Comité de révision, le 14 avril 2003.

[12]         Les décisions de la Régie et du Comité de révision ont ensuite été contestées devant le Tribunal administratif du Québec (ci-après le TAQ), qui les a confirmées, le 15 juin 2004. La décision du TAQ a ensuite été attaquée au moyen de requêtes en révision judiciaire que la Cour supérieure a rejetées, le 20 juillet 2006.

[13]         Le 2 avril 2008, notre Cour a déclaré que les articles 9.12 et 9.13 des RRR n'étaient pas incompatibles avec la LRCR et qu'au contraire, il ressortait des dispositions de la loi que c'est le Régime qui déterminait la rente normale de retraite et la méthode pour la calculer et non la LRCR. Les paragraphes 80 à 90 de l'arrêt précisent les fondements de cette détermination. En conséquence, notre Cour a accueilli les appels, infirmé les décisions de la Cour supérieure et du TAQ et retourné le dossier à la Régie pour que celle-ci rende des décisions conformes à son arrêt, dont voici les conclusions :

[104]     ACCUEILLE les appels, avec dépens tant en Cour supérieure qu'en Cour d'appel ;

[105]    INFIRME la décision de la Cour supérieure du 20 juillet 2006 ;

[106]     INFIRME la décision du Tribunal administratif du Québec du 15 juin 2004;

[107]     INFIRME la décision du comité de révision de la Régie des rentes du Québec datée du 14 avril 2003 ;

[108]     RETOURNE le dossier à la Régie des rentes du Québec pour qu'elle révise ses décisions D-41130-001 et D-41130-02 du 16 mai 2002 en se conformant au présent arrêt ;

[109]     AUTORISE Kelly à déposer des rapports actuariels de terminaison qui appliquent les clauses 9.12 et 9.13 du régime de retraite, eu égard aux terminaisons partielles résultant du retrait du régime de retraite des employés des divisions Gailuron et Durivage de Multi-Marques. [4]

[14]         La Régie a alors sollicité la permission d'appeler devant la Cour suprême. Celle-ci a rejeté la requête, le 16 octobre 2008.

3.  Le débat actuel

[15]         Le débat actuel tire son origine de certains amendements législatifs apportés à la LRCR par la Loi modifiant la Loi sur les régimes complémentaires de retraite , la Loi sur le régime des rentes du Québec et d'autres dispositions législatives [5] , sanctionnée le 20 juin 2008.

[16]         Le 2 avril 2008, le ministre de l'Emploi et de la Solidarité sociale du Québec (le ministre) dépose devant l'Assemblée nationale le Projet de loi n ^o  68 intitulé Loi modifiant la Loi sur les régimes complémentaires de retraite, la Loi sur le régime des rentes du Québec et d'autres dispositions législatives [6] . À cette date, les dispositions du Projet de loi n ^o  68 n'ont aucun lien avec les questions étudiées dans l'arrêt rendu par notre Cour le 2 avril 2008 ni avec le présent litige. Ses dispositions visent à introduire dans la LRCR diverses mesures destinées à favoriser la retraite progressive des travailleurs.

[17]         Le 3 juin 2008, le ministre propose des amendements au Projet de loi n ^o  68. Ceux-ci visent à « contrer les effets » de l'arrêt rendu par la Cour le 2 avril 2008, selon les déclarations faites par le ministre lors de la Commission parlementaire :

M. Hamad : Alors, cet amendement vise à contrer les effets du jugement que la Cour d'appel du Québec a rendu le 2 avril 2008, dans l'affaire Multi-Marques Distribution inc. c. Régie des rentes du Québec.  Dans cette affaire, la Cour d'appel a jugé valides les dispositions d'un régime de retraite qui permettent la réduction des prestations payables aux participants si les cotisations versées par l'employeur sont insuffisantes pour acquitter entièrement les prestations prévues par le régime.

[…]

M. Hamad : C'est qu'actuellement, peu importe la… on veut se protéger pour appliquer le principe de notre loi.  Notre loi a été mal interprétée par la… selon nous, là, par la Cour d'appel, donc on la corrige par l'amendement.  Alors, peu importe la décision de la Cour suprême, en adoptant cette loi-là, elle va aller dans le sens ou l'esprit de la loi a été adopté en 1990.  Et en même temps, on veut aussi revenir au cas de Multi-Marques, pour ne pas prendre de chance avec la décision qui s'en vient.  Ou, à la limite, il y a des chances que la Cour suprême n'accepte pas d'entendre la décision de la Cour d'appel. [7]

[18]         Le 18 juin 2008, l'Assemblée nationale du Québec adopte le Projet de loi n ^o  68. Celui-ci inclut les amendements proposés le 3 juin 2008. Voici le texte des articles pertinents à l'appel :

1. La Loi sur les régimes complémentaires de retraite (L.R.Q., chapitre R-15.1) est modifiée par l’insertion, après l’article 14, du suivant :

«14.1. À moins qu’une disposition de la présente loi ne le permette expressément, aucune disposition d’un régime de retraite à prestations déterminées ou à cotisation et prestations déterminées ne peut avoir pour effet de faire dépendre d’un facteur extrinsèque, de sorte qu’ils en soient limités ou réduits :

1° la reconnaissance de services ou l’accumulation de droits au titre du régime;

2° le montant ou la valeur de droits accumulés au titre de services antérieurs à la date où est établie la valeur des engagements du régime à l’égard du participant ou du bénéficiaire dont les droits sont en cause.

Sont notamment considérés comme des facteurs extrinsèques :

1° la situation financière de la caisse de retraite;

2° les cotisations patronales versées relativement aux engagements du régime à l’égard du participant ou du bénéficiaire;

3° l’exercice d’une discrétion attribuée exclusivement à une personne autre que le participant ou le bénéficiaire;

4° l’accréditation ou la révocation de l’accréditation d’une association de salariés;

5° un changement d’ordre technologique ou économique survenu dans l’entreprise de l’employeur partie au régime ou une division, une fusion, une aliénation ou une fermeture de cette entreprise;

6° le retrait d’un employeur partie au régime ou la terminaison de celui-ci. ».

[…]

20. Cette loi est modifiée par l’insertion, après l’article 228, du suivant :

«228.1. Aucune disposition d’un régime de retraite à prestations déterminées ou à cotisation et prestations déterminées ne peut avoir pour effet de limiter ou réduire les obligations d’un employeur à l’égard du régime en raison de son retrait du régime ou de la terminaison de celui-ci. ».

[…]

28. Cette loi est modifiée par l’insertion, après l’article 319, du suivant :

«319.1. Les articles 14.1 et 228.1 sont déclaratoires. ». [8]

[19]         Le 4 novembre 2008, après le rejet par la Cour suprême de la demande d'autorisation d'appel initiée par la Régie, cette dernière écrit aux parties pour les aviser de son intention d'appliquer l'arrêt rendu par notre Cour en avril 2008. Dans cette optique, elle décide de former un Comité de révision, pour « étudier ces dossiers », et cela, même si ce processus est aboli depuis le 13 décembre 2006 [9] .

[20]         Le 14 août 2009, le Comité de révision ainsi formé confirme les décisions rendues par la Régie le 16 mai 2002. Selon le Comité, la loi déclaratoire établit la portée que le législateur a toujours voulu donner aux dispositions de la LRCR :

L'effet conjugué des articles 14.1 et 228.1 est donc d'interdire dans un régime de retraite à prestations déterminées ou à cotisation et prestations déterminées, toute clause qui vise à assujettir le droit des participants aux prestations qui sont prévues au régime à un facteur extrinsèque, telle la situation financière du régime ainsi qu'au montant des cotisations patronales versées en reconnaissance des services passés.

Les articles 14.1 et 228.1 ne constituent pas du droit nouveau. Ils reflètent la portée que le législateur a toujours voulu donner aux dispositions du RCR.

[21]         Le 20 avril 2010, le TAQ, saisi d'un app el initié par les intimés [10] , confirme les décisions du Comité de révision.

[22]         Les intimés déposent des requêtes en révision judiciaire dans lesquelles ils demandent à la Cour supérieure de casser les décisions du TAQ et d'ordonner à la Régie de modifier ses décisions de mai 2002 en se conformant aux paragraphes 108 et 109 de l'arrêt rendu par notre Cour en avril 2008.

[23]         Le 10 décembre 2010, la Cour supérieure accueille les requêtes en révision judiciaire et renvoie le dossier à la Régie pour que celle-ci rende une décision conforme à l'arrêt rendu par notre Cour le 2 avril 2008 « en appliquant les clauses 9.12 et 9.13 des Règles et Règlement du Régime sans tenir compte des dispositions déclaratoires du P.L. 68 » [11] .

[24]         Le 7 janvier 2011, le juge Morissette accorde la permission d'appeler du jugement de la Cour supérieure [12] .

4.  Les jugements antérieurs

La décision du TAQ

[25]         Selon le TAQ, la création par la Régie d'un comité de trois personnes pour lui confier la tâche de réviser ses décisions du 16 mai 2002 (soit la procédure applicable avant décembre 2006) respecte l'esprit de la LRCR.

[26]         Après étude de la jurisprudence et de la doctrine, le TAQ affirme que « les causes pendantes sont celles dont on attend le jugement ainsi que celles où le jugement est porté en appel de sorte que le litige demeure toujours pendant devant les tribunaux dans l'attente d'un jugement final, définitif et irrévocable ».

[27]         Le TAQ conclut que, même si l'arrêt de la Cour d'appel était final, le litige se poursuivait en raison de la demande d'autorisation d'appel à la Cour suprême. Ainsi, ce n'est qu'à compter du rejet de la demande d'autorisation d'appel à la Cour suprême, le 18 octobre 2008, que la cause est devenue une cause décidée et qu'elle n'était plus une cause pendante.

[28]         Par conséquent, selon le TAQ, l'arrêt de la Cour d'appel n'avait pas force de chose jugée lors de l'adoption de la loi déclaratoire et la Régie (Comité de révision) était justifiée de l'appliquer à ses décisions de mai 2002.

Le jugement de la Cour supérieure

[29]         La juge de première instance débute son analyse par l'identification de la norme de contrôle applicable. Elle reprend chacun des facteurs énumérés dans l'affaire Dunsmuir [13] et décide que la norme applicable est celle de la décision correcte. Cette détermination n'est pas remise en cause en appel.

[30]         La juge d'instance affirme que le TAQ a commis une erreur de compétence en considérant que la Régie pouvait, pour donner acte aux conclusions de l'arrêt de la Cour d'appel, constituer un Comité de révision. Pour la juge, le terme « révision » utilisé par la Cour d'appel invitait la Régie à corriger ses décisions à la lumière des principes énoncés dans son arrêt. En conséquence, le TAQ aurait dû renvoyer l'affaire à la Régie pour que celle-ci rende ses décisions par un décideur unique et non par le truchement d'un Comité de révision. La juge indique cependant que ce motif n'aurait pas suffi pour qu'elle accueille les requêtes.

[31]         Sur le fond du litige, la juge d'instance déclare que le TAQ a mal interprété la notion de cause pendante. Selon elle, la cause était pendante devant la Cour suprême jusqu'au rejet de la demande d'autorisation, mais elle ne l'était plus devant la Cour d'appel. En effet, à compter du dépôt de son arrêt, la Cour d'appel est devenue functus officio . En conséquence, pour contrer l'effet de l'arrêt de la Cour d'appel, la loi déclaratoire devait le dire de façon explicite. Dans le cas contraire, l'arrêt de la Cour  est passé en force de chose jugée et les parties doivent s'y soumettre.

[32]         La juge d'instance constate ensuite, à la lecture des débats de la Commission parlementaire chargée de l'étude du Projet de loi n ^o  68, que les députés connaissaient les risques associés à la portée de la loi déclaratoire. Elle mentionne que le législateur aurait pu éliminer les effets de l'arrêt de la Cour, sans même demander une autorisation de pourvoi à la Cour suprême, s'il s'était exprimé en termes clairs et précis à ce propos, ce qu'il n'a pas fait.

[33]         Ensuite, la juge d'instance affirme que le renvoi par la Cour d'appel du dossier devant la Régie ne permettait pas à cette dernière de mettre de côté son arrêt et d'appliquer la loi déclaratoire. La Régie, qui est titulaire d'une compétence d'attribution, ne peut pas réviser ses décisions sans habilitation expresse. Le but du renvoi, en l'espèce, était « d'ordre strictement pragmatique et fonctionnel ».

[34]         Par conséquent, la juge d'instance conclut que le TAQ a commis une erreur de droit sur une question de compétence. Même si la norme avait été celle de la décision raisonnable, la juge s'est dite d'avis que la décision du TAQ était déraisonnable.

5.  Les questions en litige

[35]         Dans son mémoire d'appel, la Régie pose les questions suivantes :

-     Une loi déclaratoire s'applique-t-elle à une cause qui fait l'objet d'une demande d'autorisation de pourvoi à la Cour suprême du Canada ?

-     La Cour supérieure a-t-elle commis une erreur de droit en ne tenant pas compte de l'intention du législateur ?

-     La Cour supérieure a-t-elle commis une erreur de droit en concluant que la Régie n'a pas de pouvoir de révision ?

[36]         À l'audience, elle a ajouté une question nouvelle que je formule de la façon suivante : 

-     Le processus décisionnel évolutif de la Régie lui permet-il d'écarter un arrêt de la Cour d'appel lorsqu'une loi déclaratoire est adoptée ?

6.  L'analyse

[37]         Je suis d'avis que la juge de première instance n'a pas commis d'erreur et qu'elle a exposé et appliqué, avec rigueur, les principes de droit pertinents. À l'inverse, la décision du TAQ et l'argumentation présentée par la Régie témoignent d'une méconnaissance des règles applicables.

[38]         Je propose de traiter des moyens d'appel en les regroupant sous les rubriques suivantes : la loi déclaratoire, l'intention du législateur et la compétence de la Régie.

La loi déclaratoire

[39]         Selon la Régie, une cause est pendante tant qu'un jugement n'est pas définitif et irrévocable. Elle soutient que l'existence d'une demande d'autorisation de pourvoi à la Cour suprême du Canada faisait en sorte que, lorsque la loi déclaratoire a été sanctionnée, les parties étaient en présence d'une cause pendante. Par conséquent, la loi déclaratoire, en raison de sa portée rétroactive, s'appliquait au dossier qui était pendant devant la Cour suprême.

[40]         La Régie plaide aussi que le raisonnement de la juge d'instance, selon lequel l'arrêt de la Cour d'appel est devenu un jugement définitif et irrévocable après le rejet par la Cour suprême de la requête pour permission d'appeler, ne peut être retenu. La juge d'instance aurait enfin erré en concluant que, une fois l'arrêt de la Cour rendu, seule la Cour suprême aurait pu appliquer la loi déclaratoire.

[41]         En résumé, la Régie soutient que la cause étant pendante lors de l'entrée en vigueur de la loi déclaratoire le 20 juin 2008, celle-ci s'appliquait nécessairement au dossier en cours.

[42]         La Régie a tort.

[43]         Deux questions se posent ici. Quel est l'objet de la loi déclaratoire et quel est son effet ? Pour répondre à ces questions, il est nécessaire de retourner aux sources.

[44]         Lorsqu'un texte de loi édicte qu'elle est « déclaratoire », cela signifie que le législateur se saisit du pouvoir normalement dévolu au pouvoir judiciaire et qu'il interprète sa propre loi pour dissiper les doutes quant à son sens ou sa portée. Le législateur dicte alors son interprétation de la loi.

[45]         Une loi déclaratoire a un effet rétroactif. Cela entraîne qu'elle change le régime législatif applicable à un fait accompli et qu'elle prescrit la conduite des personnes chargées d'appliquer la loi. Dès que la loi déclaratoire prend effet, le tribunal doit l'appliquer aux affaires qui se présentent devant lui même si les faits qui les ont entraînées sont antérieurs à la promulgation de la loi. En revanche, la loi déclaratoire ne porte pas atteinte à un jugement passé en force de chose jugée à moins d'un texte formel à cet effet. Dans un article intitulé Contribution à la rétroactivité des lois , le professeur Pierre-André Côté écrit :

Dès sa promulgation, la loi rétroactive prescrit également la conduite que doivent dorénavant tenir, en rapport avec les faits et les conduites passés, les personnes chargées d'appliquer la loi. Sans entrer dans l'étude détaillée des relations complexes qui s'établissent, en droit anglo-canadien, entre la loi nouvelle et le litige, on peut avancer qu'en règle générale, et sauf indication contraire, la loi rétroactive est réputée être applicable dans les jugements prononcés après son entrée en vigueur, même s'il s'agit de jugements concernant des affaires pendantes au moment de sa promulgation : il n'est pas nécessaire que cela soit expressément prévu. Par contre, on exigera un texte absolument formel pour conférer à une loi rétroactive l'effet de porter atteinte à un jugement passé en chose jugée. [14]

[Je souligne]

[46]         Dans son ouvrage Interprétation des lois , le même auteur écrit :

1878.        L'intérêt de distinguer la loi déclaratoire des autres réside dans l'effet rétroactif qu'on leur reconnaît généralement. En principe, la loi déclaratoire a effet à compter de la prise d'effet de la loi dont le sens est explicité :

« [TRADUCTION]  Lorsqu'une loi est de par sa nature déclaratoire, la présomption contre l'interprétation rétroactive n'est pas applicable.  »

1879.        Une telle loi s'applique non seulement à des faits survenus avant son édiction, mais aussi aux causes pendantes, même en appel :

« À mon avis, le passage suivant de "Craies On Statute Law" exprime correctement l'état du droit à condition que l'expression "causes pendantes" soit comprise comme incluant les actions où, bien que le jugement ait été rendu, un appel est pendant au jour de l'entrée en vigueur de la loi déclaratoire :

" [TRADUCTION ] Les lois de ce genre [c'est-à-dire les lois déclaratoires], comme un jugement, tranchent les litiges similaires pendants au moment du jugement, mais n'emportent pas réouverture des affaires décidées". » [15]

[Je souligne]

[47]         C'est cette nuance que la Régie omet. Une loi déclaratoire n'affecte pas un jugement ou un arrêt passé en force de chose jugée, à moins, bien sûr, que cette loi le prescrive de façon expresse.

[48]         Avant de poursuivre, je ressens le besoin de clarifier certains termes et expressions juridiques dans le but de dissiper la confusion qui résulte de l'emploi de mots qui font difficulté. Le Comité linguistique du ministère de la Justice, créé en vertu de l'article 116 de la Charte de la langue française [16] , a publié un lexique disponible en ligne intitulé «Termes juridiques» qui précise le sens de 146 termes [17] . Dès la publication à la Gazette officielle du Québec des termes et expressions normalisés par l'Office de la langue française [18] , leur emploi devient obligatoire pour l'Administration [19] . Même si les tribunaux judiciaires ne sont pas soumis à cette obligation, il est souhaitable de respecter l'emploi ainsi décrété à moins que pour des raisons juridiques cela ne soit pas indiqué.

[49]         Le Comité linguistique du ministère de la Justice présente les termes et expressions juridiques « autorité de la chose jugée » et « jugement définitif », suivis de leurs synonymes et de leurs équivalents anglais, le cas échéant, ainsi que de leur domaine d'emploi, de leur définition avec notes explicatives :

Autorité de la chose jugée n. f. res judicata

 Définition : Qualité attribuée par la loi à toute décision juridictionnelle relativement à la contestation qu'elle tranche et qui empêche, sous réserve des voies de recours, que la même chose soit rejugée entre les mêmes parties dans un autre procès.

Notes linguistiques - 1. Ne pas confondre autorité de la chose jugée et force de chose jugée . Cette dernière est l'état d'un jugement qui n'est pas ou n’est plus susceptible de recours.

2. Le terme chose jugée désigne ce qui a été tranché par le juge pour mettre fin à une contestation.

[…]

 

Jugement définitif n. m.

[…]

final judgment

Définition : jugement qui, sous réserve de l'exercice des voies de recours prévues par la loi, tranche une contestation, dessaisit le juge et a l'autorité de la chose jugée.

Notes - 1 . Éviter l'anglicisme jugement final .

2. Le jugement définitif s'oppose dans notre droit au jugement interlocutoire, lequel est un jugement qui statue, en cours d'instance, soit sur une demande accessoire, soit sur une partie seulement de la demande principale.

3. Ne pas confondre le jugement définitif avec le jugement en dernier ressort (ou jugement sans appel), ni avec le jugement passé en force de chose jugée (ou jugement irrévocable), jugement qui n'est plus susceptible de recours.

4. Les expressions jugement définitif et jugement au fond ou sur le fond (éviter l'anglicisme jugement au mérite ) désignent généralement la même réalité. Cependant, certains jugements définitifs qui rejettent une action en raison d'un incident de procédure ne sont pas nécessairement des jugements sur le fond.

5. Un jugement ayant l'autorité de la chose jugée empêche, sous réserve des voies de recours, que la même chose soit rejugée entre les mêmes parties dans un autre procès. Ne pas confondre avec le jugement passé en force de chose jugée.

 

[50]         Il est aussi utile de définir l'expression « cause pendante » puisque la loi déclaratoire s'y applique. Dans le Dictionnaire de droit québécois et canadien [20] , le professeur Hubert Reid définit cette expression de la façon suivante :

·          Cause pendante :   Litige dans lequel le jugement final n'a pas été prononcé.

Rem.	Cette expression, utilisée couramment par les praticiens du droit, est un calque de l'anglais pending case . Il serait préférable d'utiliser les expressions « procès en cours » ou « procédure en cours ».
Comp.	demande pendante
Angl.	pending case

[51]         Dans son ouvrage Vocabulaire juridique [21] , le professeur Gérard Cornu donne la définition suivante du mot « pendant » :

Pendant, ante

 

Adj. - Part. prés. du v. pendre.

 

·      1 Se dit - à partir de la *saisine jusqu'au dessaisissement - du litige effectivement porté devant une juridiction mais non encore tranché par la juridiction *saisie. V. litispendance.

 

[…]

[52]         Dans ce dossier, ainsi que l'énonce très clairement la juge de première instance, la Cour suprême aurait été tenue d'appliquer la loi déclaratoire si elle avait décidé d'entendre l'affaire. Pendant la période où la requête pour permission d'appeler était pendante devant la Cour suprême, l'arrêt de notre Cour n'était pas passé en force de chose jugée; il n'était pas irrévocable. À compter du rejet par la Cour suprême de la requête pour permission d'appeler, l'arrêt de notre Cour est passé en force de chose jugée; il est devenu irrévocable et donc, il mettait fin à toute contestatio n sur ce qui en faisait l'objet [22] .

[53]         La chose jugée, faut-il le rappeler, est une présomption absolue. Cette règle est destinée à préserver l'ordre public. Elle empêche la perpétuation et le renouvellement des litiges, elle assure la stabilité des rapports sociaux et elle évite les jugements contradictoires. Cela entraîne que la partie qui a eu gain de cause devant le tribunal est assurée que ses droits ne seront pas remis en question par celle qui a perdu [23] . Comme l'écrit l'auteur Léo Ducharme :

L'inverse signifierait l'anarchie, avec la perspective de procès sans fin et de jugements contradictoires. [24]

[54]         La Régie a fait fi de cette règle d'ordre public. Au lieu de se soumettre à l'arrêt de notre Cour comme elle le devait, elle a initié un autre débat, l'a confié à un Comité de révision et remis en question les droits des intimés, qui étaient pourtant définitifs. Le TAQ n'a pas, non plus, discuté de cette présomption absolue et, en conséquence, ne lui a pas donné effet.

[55]         Avant de passer à l'analyse de la question suivante et, à titre pédagogique, je reproduis les énoncés suivants rédigés par la juge d'instance. Ils livrent l'essence des règles entourant l'interprétation et l'application de la loi déclaratoire. Ce condensé est précis, clair et complet :

1)      Une loi déclaratoire est par essence déclarative et interprétative de l'état du droit.  Elle a un effet rétroactif.

2)      Une loi déclaratoire ne modifie pas la loi.  Elle établit le sens actuel et passé de la loi, c'est-à-dire le sens que cette loi a toujours eu.

3)      Une loi déclaratoire s'assimile à une décision de justice.

4)      La raison qui justifie habituellement l'adoption d'une loi déclaratoire est la correction d'une erreur judiciaire.

5)      Les tribunaux ont reconnu que la loi déclaratoire s'applique aux causes pendantes et que les causes portées en appel constituent des causes pendantes.

6)      Les causes pendantes sont celles dont on attend le jugement ainsi que celles où un jugement est porté en appel de sorte que le litige demeure toujours pendant devant les tribunaux dans l'attente d'un jugement final, définitif et irrévocable.

7)      Un jugement final est un jugement qui statue sur l'objet même de la demande en justice et qui, disposant des droits des parties, dessaisit le juge de la contestation.

8)      Un jugement définitif est un jugement qui met fin à un litige ou à une contestation pour des motifs de fond ou de procédure et qui a l'autorité de la chose jugée.

9)      Une loi déclaratoire n'emporte pas ouverture des affaires décidées.

10)  Une cause décidée est une cause qui n'est plus pendante.

11)  Une cause décidée est celle qui est tranchée par un jugement définitif et irrévocable qui ne peut plus être contesté en appel et qui met définitivement fin au litige.

12)  Un jugement passé en force de chose jugée échappe à l'application d'une la loi déclaratoire.

13)  Pour qu'une loi déclaratoire s'applique à un jugement (an entered judgment) avant sa mise en vigueur ou à un jugement ayant acquis la force de la chose jugée, le législateur doit manifester son intention de renverser ces jugements (unless the legislature has clearly directed its intention to reversing the decided cases).

L'intention du législateur

[56]         Comme moyen subsidiaire, la Régie prétend que la juge d'instance a commis une erreur en omettant de tenir compte de l'intention du législateur quant à l'objet de la loi déclaratoire qui, selon elle, a été clairement exprimée lors des débats parlementaires. Elle reproche aussi à la juge de les avoir utilisés pour écarter l'application de la loi.

[57]         Les débats parlementaires sont parfois utilisés pour interpréter une loi. Le professeur Côté rappelle que, après avoir été réticents, les tribunaux ont progressivement accepté d'accorder un rôle limité à cette preuve qualifiée de source extrinsèque :

1589. Les informations fournies par les travaux préparatoires devraient jouer un rôle complémentaire par rapport aux indices de l'intention législative dégagés du texte de la disposition analysée dans le contexte de la loi dans son ensemble.

1590. Ainsi, ces informations sont jugées particulièrement utiles lorsqu'elles viennent confirmer le sens qui se dégage du texte à la lumière des méthodes d'interprétation usuelles. Elles permettent alors de fonder un argument surabondant, c'est-à-dire utile pour étayer le sens, mais non indispensable. On note d'ailleurs que les travaux préparatoires apparaissent vers la fin de la motivation des décisions de la Cour suprême, alors que le sens retenu a été préalablement établi sur la base d'une argumentation solide tirée des principes d'interprétation usuels. […]

1591. À l'inverse, les renseignements extraits des travaux préparatoires ne devraient pas avoir beaucoup de poids lorsqu'ils contredisent le sens qui se dégage du texte lorsqu'il est lu à la lumière de son juste contexte selon les principes usuels d'interprétation. […]

1592. En attribuant aux travaux préparatoires un rôle strictement complémentaire, la Cour se montre sensible à des préoccupations de prévisibilité du droit : il ne faudrait pas que le recours aux travaux préparatoires serve à justifier de ne pas appliquer une règle claire, trompant ainsi la confiance que le lecteur doit pouvoir mettre dans le libellé du texte interprété à la lumière de son juste contexte . [25]

[Je souligne]

[58]         Dans le présent litige, l'interprétation de la loi déclaratoire n'est pas en cause. Seule sa portée l'est. Les nouvelles dispositions sont claires : il est interdit, dans un régime de retraite à prestations ou à cotisations déterminées, d'insérer une clause qui vise à assujettir le droit à une rente des participants à un facteur extrinsèque tels la situation financière du régime ou le montant des cotisations versées en reconnaissance du service passé.

[59]         Ici, la loi dispose qu'elle est déclaratoire [26] . Cela emporte, selon les principes déjà énoncés, que ses dispositions ont une portée rétroactive.

[60]         Durant les débats parlementaires, le ministre a affirmé que les nouvelles dispositions auraient un effet sur l'affaire qui nous occupe. Une déclaration ministérielle ne permet pas, en l'absence d'une disposition claire à cet égard dans la loi, de réformer ou de mettre de côté un jugement ou un arrêt définitif, qui n'est pas assujetti à la loi déclaratoire. Le fait que le ministre se soit trompé quant à la portée de la loi n'autorise pas les tribunaux à modifier ou ignorer les règles applicables ni à donner préséance au vœu exprimé par un parlementaire.

[61]         La juge d'instance cite des extraits des débats pour démontrer que certains députés avaient un doute quant à la portée de la loi déclaratoire. À mon avis, il ne s'agit pas d'une utilisation impropre des débats parlementaires. Au contraire, la référence à ces passages montre que la portée de la loi était incertaine à l'époque de son adoption et que seule une disposition claire aurait permis d'appliquer cette loi à une affaire déjà décidée :

[80]            Le Journal des débats indique clairement que la députée de l'opposition s'interrogeait très sérieusement sur la portée qu'aurait la loi déclaratoire sur un jugement déjà rendu alors que le ministre était sous l'impression que l'effet de la loi déclaratoire était de faire disparaître le jugement de la Cour d'appel.

[81]            La loi déclaratoire aurait pu avoir cet effet si le législateur s'était exprimé en mots clairs et précis.  S'il l'avait fait, la requête pour permission d'en appeler à la Cour suprême aurait été superfétatoire.

[82]            Telle qu'adoptée, la loi déclaratoire ne pouvait avoir pour effet d'anéantir le jugement de la Cour d'appel. […]

[62]         La juge d'instance utilise ces extraits des débats parlementaires pour renforcer son interprétation du texte de loi. Cet exercice est permis par la jurisprudence, comme je l'ai déjà énoncé. À titre d'exemple, dans Bouchebel c. Société d'hypothèques CIBC , la juge Rousseau-Houle, s'interrogeant sur la qualification d'une loi déclaratoire et l'utilisation des débats parlementaires, a écrit :

[40]            Sans doute, le principe de la non-rétroactivité des lois ne saurait justifier une exclusion absolue du recours à l'histoire législative postérieure, mais en l'espèce, l'opinion exprimée par le ministre, quant au sens ou à la portée de la modification législative, ne suffit pas, à mon avis, à donner un caractère déclaratoire aux modifications apportées aux articles 2667 et 2762 C.c.Q. [27]

[Je souligne]

[63]         Le recours aux débats parlementaires ne permet pas, à lui seul, d'écarter l'arrêt rendu par notre Cour en avril 2008. Au risque de me répéter, la loi déclaratoire ne s'applique pas aux affaires décidées. Pour avoir un tel effet, il aurait fallu un texte qui le dise expressément.

La compétence de la Régie

[64]         J'aborderai le thème de la compétence de la Régie sous deux rubriques : le pouvoir de révision et le processus évolutif de ses décisions.

[65]         La Régie plaide que la Cour n'a pas infirmé ses décisions du 16 mai 2002, mais qu'elle lui a plutôt demandé de les « réviser ». Or, le seul moyen de donner suite au vœu de la Cour consistait à former un Comité de révision selon le processus prévu à la loi au moment où ces décisions ont été rendues. La Régie conclut, en conséquence, que le raisonnement de la juge d'instance suivant lequel elle n'avait plus la compétence pour modifier ses décisions était nécessairement vicié.

[66]         Cette question vise le dispositif de l'arrêt de notre Cour qui demandait à la Régie de réviser ses décisions en se conformant «au présent arrêt» :

[108]      RETOURNE le dossier à la Régie des rentes du Québec pour qu'elle révise ses décisions D-41130-001 et D-41130-02 du 16 mai 2002 en se conformant au présent arrêt ; [28]

[Je souligne]

[67]         La Régie a raison d'affirmer que la LRCR lui confère le pouvoir de réviser ses décisions. En effet, l'article 246 de la LRCR renvoie à la Loi sur le régime des rentes du Québec qui prévoit que l'appelante peut réviser ou révoquer ses décisions [29] .

[68]         Elle erre cependant en plaidant que ce pouvoir de révision lui permettrait de mettre de côté un arrêt de notre Cour passé en force de chose jugée, et portant sur l'une de ses décisions. À mon avis, la proposition de la Régie ignore certains principes fondamentaux du droit administratif. Quand, au terme un processus de révision judiciaire, un tribunal de droit commun renvoie un dossier à un organisme administratif en lui donnant des instructions précises, celui-ci doit s'y conformer. Le tribunal administratif ne peut pas ignorer ces instructions ni les mettre de côté [30] .

[69]         Lorsque la Régie s'est penchée de nouveau sur ses décisions du 16 mai 2002, la cause n'était plus pendante. La question de la compatibilité des clauses des RRR avec la LRCR avait été définitivement été tranchée par notre Cour. Son arrêt était définitif et irrévocable. Il avait force de chose jugée sur la question de la compatibilité des clauses des RRR avec la LRCR. Il ordonnait à la Régie de « réviser » ses décisions initiales en conformité avec les conclusions de l'arrêt. Cette dernière ne pouvait donc pas reprendre son analyse et décider de cette question comme si l'arrêt de notre Cour était inexistant ou inapplicable. Comme l'écrit la juge de première instance, la Régie avait une « compétence liée » dictée par l'arrêt de notre Cour et non pas une « compétence de reconsidération » sujette à l'application de la loi déclaratoire. En l'espèce, l'utilité du renvoi devant la Régie était strictement d'ordre pragmatique et fonctionnel :

[101]    L'utilité du renvoi devant la Régie était d'ordre strictement pragmatique et fonctionnel.  Le rôle d'une Cour d'appel n'est pas de calculer le montant des rentes qu'un participant sera appelé à recevoir.  Les calculs sont complexes et la Régie est l'organisme qui chapeaute ce type d'opérations.  D'où l'importance de lui renvoyer le dossier afin qu'elle s'acquitte de ses tâches et de ses devoirs.

[70]         Lors de l'audience devant la Cour, la Régie a plaidé un argument nouveau qu'elle n'avait pas proposé en première instance ni abordé dans son mémoire d'appel. Selon elle, le caractère évolutif de son processus décisionnel et l'obligation que lui fait l'article 202 LRCR de délivrer un avis de conformité du projet de rapport final « […]  établissant entre autres les droits de chacun des participants ou bénéficiaires visés, ainsi que leur valeur, et contenant les renseignements déterminés par règlement. […] » [31] l'obligeaient à appliquer la loi déclaratoire.

[71]         La Régie a tort.

[72]         La Cour a interprété la LRCR, elle a rendu son arrêt, celui-ci est passé en force de chose jugée, et la Régie doit s'y conformer. Celle-ci doit donc modifier ses décisions du 16 mai 2002, plus particulièrement les conclusions qui concernent les instructions afférentes aux calculs actuariels pour que ceux-ci soient conformes aux conclusions de l'arrêt de notre Cour et tenir compte du fait que les articles 9.12 et 9.13 des RRR sont compatibles avec les articles 211 et 228 de la LRCR.

[73]         À mon avis, la Régie commet une erreur en déduisant que son obligation de certifier la conformité du projet de rapport final lors d'une terminaison partielle du Régime requiert qu'elle applique la loi déclaratoire. Cette proposition signifierait ni plus ni moins que la Régie peut remettre en cause des droits qui ont pourtant été tranchés de façon définitive par un arrêt passé en force de chose jugée. La Régie doit attester que le rapport final est conforme à la loi telle qu'elle a été interprétée par notre Cour et non pas à celle qui prévaudra lors de la délivrance de son avis de conformité. À cet égard, je signale qu'une telle interprétation amènerait comme conséquence que la Régie ne pourrait plus délivrer un tel certificat puisque, en vertu de la loi applicable maintenant, la terminaison partielle d'un régime est une notion qui n'existe plus [32] .

[74]         En conséquence, je propose de rejeter l'appel, avec dépens.

	FRANCE THIBAULT, J.C.A.