Bakery and Confectionery Union and Industry Canadian Pension Fund (Syndic de) c. Tribunal administratif du Québec					2013 QCCS 1176
JC00B1    COUR SUPÉRIEURE
CANADA
PROVINCE DE QUÉBEC
DISTRICT DE		MONTRÉAL
N° :	500-17-067336-118
DATE :	28 MARS 2013
______________________________________________________________________
SOUS LA PRÉSIDENCE DE :			L’HONORABLE	GUY COURNOYER, J.C.S.
______________________________________________________________________
SEAN KELLY, ès-qualité de syndic pour la
BAKERY AND CONFECTIONERY UNION AND INDUSTRY CANADIAN PENSION FUND
Demandeur
c.
TRIBUNAL ADMINISTRATIF DU QUÉBEC
Défendeur
et
RÉGIE DES RENTES DU QUÉBEC et
MULTI-MARQUES DISTRIBUTION INC.
CANADA BREAD COMPANY LTD.
Mises en cause
______________________________________________________________________
JUGEMENT RECTIFIÉ
______________________________________________________________________

I - Introduction

[1]            Quelles sont les conséquences du changement d'accréditation syndicale de certains employés mettant ainsi fin à leur participation à un régime de retraite interentreprises mis sur pied sous l'égide de Loi sur les régimes complémentaires de retraites («  LRCR  »), alors que leur employeur continu toujours de participer à ce régime de retraite interentreprises à l'égard d’autres employés?

[2]            S'agit-il d'une cessation de participation au sens de l'article 113 de la LRCR [1] ou d'une terminaison partielle du régime de retraite au sens de l'article 198 de la LRCR ?  Les deux mécanismes sont-ils incompatibles?

[3]            L'article 113 de la LRCR exige que le comité de retraite fournisse des relevés de cessation de participation aux personnes qui cessent d'être actives dans un régime de retraite. 

[4]            C'est le sens de la décision rendue dans le présent dossier par la Régie des rentes du Québec («  RRQ   ») et que le Tribunal administratif du Québec («  TAQ  ») confirme, du moins, en partie.

[5]            Le comité de retraite ( Bakery and Confectionery Union and Industry Canadian Pension Fund ), («  Comité  ») [2] prétend plutôt qu'il s'agit d'un retrait d'employeurs au sens de l'article 198 de la LRCR et que c'est en vertu de cet article qu'il fallait procéder. 

[6]            Selon lui, l'adhésion d'un employeur serait liée à chaque groupe d'employés et la cessation de participation d'un groupe d'employés doit être considérée comme un retrait de l'employeur au sens de l'article 198 de la LRCR , même si l'employeur participe toujours au régime pour d'autres employés.

[7]            Cette question d'interprétation peut avoir une conséquence monétaire importante en raison de l'article 228 de la LRCR qui prévoit que l'employeur qui se retire doit payer une dette correspondante au manque d'actif nécessaire à l'acquittement des droits des participants visés par ce retrait. 

[8]            Le dossier révèle que, selon le Comité, la dette serait de 450 000 $.

[9]            Pour les motifs qui suivent, le Tribunal estime que l'omission du TAQ de se prononcer sur l'une des questions qu'il avait à déterminer, donne ouverture à la révision judiciaire et que le dossier doit lui être renvoyé afin qu'il rende une décision sur cette question.

[10]         En effet, la RRQ a décidé qu'il s'agissait d'une cessation de participation et que la terminaison partielle du régime de retraite n'était pas possible. 

[11]         Le TAQ a confirmé la décision de la RRQ au sujet de la confection de relevés de cessation de participation, mais il a omis de décider si la RRQ avait eu raison de décider qu'il ne s'agissait pas d'une terminaison partielle du régime de retraite. Cette omission est importante, car le TAQ affirme, dans une opinion incidente, que les deux mécanismes ne sont pas incompatibles.

II - Les faits 

[12]         La liste conjointe d'admissions présentée devant le TAQ fournit les faits pertinents à la bonne compréhension de la demande de révision judiciaire :

Les pièces et faits suivants sont admis par les parties et ne font l’objet d’aucune contestation:

 

I. Le Régime

 

1.         Le Requérant Sean KeIly est l’un des fiduciaires du régime de retraite interentreprises pancanadien connu sous le nom de Bakery and Confectionery Union and Industry Canadian Pension Fund (le «  Régime  »).

 

2.         Le Régime est un régime de retraite interentreprises au sens de la Loi sur les régimes complémentaires de retraite , L.RQ. c. R-1 5.1.

 

3.         L’administration du Régime s’effectue conformément aux Règles et Règlements du Régime, lesquels ont été amendés et mis à jour le 1er janvier 1994 (les «  Règles et Règlements du Régime  »), Pièce R-1 .

 

II. La cessation de participation au Régime des employés de Canada Bread Frozen Bakery Ltd.

 

4.         Avant le 1er juillet 2002, Maison Cousin Inc. était une entité corporative distincte opérant, entre autres, sur la rue Bridge en la ville de Montréal, province de Québec, Maison Cousin Inc. s’est joint au Régime et a commencé à y cotiser pour ses employés de l’établissement de la rue Bridge le 1er octobre 1998.

 

6.         Le 1er juillet 2002, la compagnie Maison Cousin Inc. a fusionné avec la compagnie Canada Bread Frozen Bakery Ltd. (ci-après « Frozen Bakery »), le tout tel qu’il appert d’une résolution du 28 juin 2002 du Conseil d’administration de Frozen Bakery, Pièce R-2 , d’une résolution du 28 juin 2002 de Maison Cousin, Pièce R-3 , de la déclaration d’immatriculation d’une personne morale datée du 30 août 2002, Pièce R-4 , et d’une copie du CIDREQ pour Frozen Bakery, Pièce R-5 .

 

7.         À partir du 1er juillet 2002, suite à la fusion mentionnée ci-avant, l’établissement de Frozen Bakery situé sur la rue Bridge en la ville de Montréal (qui appartenait antérieurement à Maison Cousin Inc.), province de Québec, a été surnommé Maison Cousin/Bridge.

 

8.         À partir du 1er juillet 2002, suite à la fusion mentionnée ci-avant, Frozen Bakery est devenu l’employeur aux termes de la convention collective conclue en juin 2001 entre Maison Cousin Inc. et le Syndicat des employés, de la boulangerie, du tabac, de la confiserie et des meuneries (ci-après le « Syndicat »), qui couvrait les employés travaillant à l’établissement Maison Cousin/Bridge, Pièce R-6 .

 

9.         À partir du 1er juillet 2002, Frozen Bakery a donc continué les obligations antérieures de Maison Cousin Inc. entre autres en cotisant au Régime pour les employés travaillant à l’établissement Maison Cousin/Bridge.

 

10.       Le ou vers le 30 avril 2003, Frozen Bakery a cessé de cotiser au Régime pour les employés travaillants à l’établissement Maison Cousin/Bridge.

 

11.       Ladite cessation de cotisation au Régime a été causée par une décision des employés travaillant à l’établissement Maison Cousin/Bridge de révoquer le certificat d’accréditation du Syndicat pour joindre les rangs de la CSN.

 

III. La cessation de participation au Régime de certains employés de Multi-Marques Distribution Inc.

 

12.       Le 14 janvier 1997, une convention collective a été conclue entre Multi-Marques Distribution Inc. (ci-après « Distribution ») et le Syndicat pour couvrir certains des employés de Distribution, Pièce R-7 .

 

13. Aux fins de la convention collective, R-7 , les postes des employés ont été répartis en deux (2) départements : les départements de l’expédition et du garage (ci-après «  Expédition et Garage  »).

 

14. Le 1er septembre 1997, Distribution a commencé à cotiser au Régime pour les employés travaillant aux départements Expédition et Garage couverts par la convention collective R-7.

 

15. D’autres employés de Distribution étaient couverts par une convention collective conclue le 15 septembre 1997, en fonction d’un certificat d’accréditation distinct, Pièce R-8 .

 

16.       Aux fins de la convention collective, R-8, les postes des employés y sont décrits comme faisant partie du département du transport.

 

17.       Le 1er octobre 1998, Distribution a commencé à cotiser au Régime pour les employés décrits comme faisant partie du département du transport (ci-après les «  Employés Transports ») et couverts par la convention collective R-8.

 

18.       Les employés de Distribution couverts par la convention collective, R-7, étaient localisés dans l’établissement de Distribution situé au 3443, rue Francis-Hughes en la ville de Laval, province de Québec.

 

19.       Les employés de Distribution couverts par la convention collective, R-8, étaient aussi localisés dans l’établissement de Distribution situé au 3443, rue Francis-Hughes en la ville de Laval, province de Québec.

 

20.       Le 23 août 2002, Distribution a cessé de cotiser au Régime pour les employés travaillant aux départements Expédition et Garage.

 

21.       Ladite cessation de cotisation au Régime a été causée par une décision des employés travaillant aux départements Expédition et Garage de révoquer le certificat d’accréditation du Syndicat pour joindre les rangs de la CSN;

 

22.       Par ailleurs, en date du 23 août 2002, Distribution a continué de participer au Régime et de cotiser pour les Employés Transport, le tout tel qu’il appert de la convention collective, R-8, ainsi que de la convention collective conclue le 8 novembre 2002, Pièce R-9 .

 

lV. Application de la Loi sur les régimes complémentaires de retraite

 

23.       Un retrait d’employeur et des cessations de participations de participants entraînent des conséquences juridiques distinctes.

 

24.       En cas de retrait d’employeur, les dispositions de la Loi sur les régimes complémentaires de retraite prévoient le calcul d’une dette payable par l’employeur se retirant du régime.

 

25.       Cette dette est calculée en incluant les droits des participants ou bénéficiaires visés par le retrait d’employeur, le tout conformément à l’article 228 de la Loi.

 

26.       En cas de cessation de participation au régime, un montant peut être payable par l’employeur du ou des participants qui cessent de participer au régime, mais seulement eu égard aux droits de ces personnes; la somme payable par  l’employeur n’inclut aucun montant pour les retraités et participants non-actifs.

[13]         Le 9 juillet 2007, le Comité communique avec Canada Bread et Multi-Marques pour les informer qu'il considère qu’il s’agit d’un retrait de l'employeur au sens de l'article 9.13 des Règles et Règlement du Régime. Il fait aussi état de l'affaire qui doit être entendue par la Cour d'appel du Québec [3] . La correspondance est envoyée en copie conforme à la RRQ.

[14]         Le 18 juillet 2007, le Comité, par l'entremise de ses procureurs, envoie une lettre à la RRQ dans laquelle il explique qu'il a fait parvenir un avis aux employeurs qui se sont retirés du Régime en raison du changement d'accréditation de leurs employés. Cet avis évoque, notamment, la préparation de la documentation requise par la LRCR dans le cas d'un employeur partie à un régime interentreprises.

[15]         Le 22 octobre 2007, un analyste du service de la surveillance de la RRQ répond au comité que la RRQ considère que si un employeur « est toujours un employeur partie au régime pour d'autres employés assujettis à la Loi », le retrait n'est pas assujettis aux articles 198 et suivants de la LRCR . 

[16]         L'échange de correspondance se poursuit avec la RRQ et finalement, le 5 août 2009, un préavis d'une ordonnance pour faire préparer les relevés de cessation de participation est envoyé au Comité. 

III - Le préavis et les décisions de la RRQ et du TAQ

A - Le préavis de la RRQ

[17]         Le préavis du 5 août 2009 se lit comme suit :

Nous avons pris connaissance de la lettre du 15 juin 2009 de Me Natalie Bussière concernant le retrait de la division Expédition et Garage et de la division Maison Cousin du régime de retraite interentreprises mentionné ci-dessus. Cette lettre fait suite à plusieurs échanges avec nos représentants quant à la notion d’employeur.

 

Les divisions Expédition et Garage et Maison Cousin sont de simples divisions administratives de l’employeur Multi-Marques. Elles n’ont pas de personnalité juridique distincte de l'employeur. Ces divisions ne peuvent donc pas être parties au contrat qui établit le régime de retraite entre l‘employeur et les travailleurs. Le texte du régime ne peut avoir pour effet de leur attribuer la personnalité juridique.

 

Ainsi, les dispositions de la Loi sur les régimes complémentaires de retraite sur le retrait d’un employeur d’un régime interentreprises ne s’appliquent pas aux divisions Expédition et Garage et Maison Cousin . Il s’ensuit que les participants de ces divisions ont simplement cessé leur participation active au régime de retraite.

 

Selon l’article 113 de la loi, l’administrateur du régime de retraite doit alors fournir un relevé de cessation de participation aux participants.

 

Rappelons que ces cessations de participation se sont produites il y plusieurs années. Or, les relevés de cessation de participation n’ont pas encore été fournis aux participants.

 

Préavis d'une ordonnance

Pour ces motifs, nous prévoyons ordonner à l'administrateur du régime de retraite de faire préparer les relevés de cessation de participation.

Au préalable, nous lui donnons l’occasion de présenter ses observations et, s’il y a lieu, de produire des documents.

Délai accordé pour faire valoir ses observations

Nous accordons à l’administrateur du régime de retraite un délai de 15 jours à compter de la réception du présent préavis pour nous présenter ses observations quant à notre projet d’ordonnance.

En même temps, nous lui demandons de nous fournir la liste des travaux à faire pour émettre les relevés de cessation de participation.

À l’expiration de ce délai, si les observations de l’administrateur du régime de retraite ne suffisent pas, nous rendrons notre ordonnance.

Contravention à l’ordonnance

Si l’administrateur du régime de retraite contrevient l’ordonnance, nous ferons préparer à ses frais les relevés de cessation de participation.

B - La décision de la RRQ

[18]         Le 11 novembre 2009, la RRQ rend sa décision : 

Vu la cessation de participation au régime de retraite des travailleurs de la division Expédition et Garage de Multi-Marques Distribution inc. vers le 23 août 2002;

 

Vu la cessation de participation au régime de retraite des travailleurs de la division Maison Cousin de Canada Bread Compagny Ltd. vers le 30 août 2003;

 

Vu l'article 113 de la Loi sur les régimes complémentaires de retraite (la loi) qui oblige le comité de retraite à fournir un relevé aux participants qui ont cessé leur participation, dans les 60 jours de la date où il est informé qu'un participant a cessé d'être actif;

 

Vu les nombreux échanges au cours des dernières années entre l'administrateur du régime et la Régie pour satisfaire aux exigences de la loi relatives à la fin de participation au régime de retraite de ces divisions à l'intérieur des meilleurs délais;

 

Vu le préavis d'ordonnance du 5 août 2009 concernant l'obligation de l'administrateur du régime de retraite de faire préparer les relevés de cessation de participation;

 

Vu les commentaires de l'administrateur du régime de retraite reçus le 23 septembre 2009, à propos du préavis d’ordonnance, qui n’ont pas apporté d’éléments nouveaux incitant une modification au projet de décision de la Régie des rentes du Québec;

 

Vu l’omission de l’administrateur du régime de retraite de fournir à la Régie le calendrier précis relativement à la préparation et à la transmission de ces relevés de cessation de participation active;

 

Vu l’article 248 de la loi qui permet à la Régie d’ordonner que soit prise toute mesure régulatrice qu’elle indique dans les délais et conditions qu’elle fixe;

 

Vu les pouvoirs délégués selon les articles 250 et 251 de la Loi.

 

En conséquence, il est décidé :

 

·          d’ordonner à l’administrateur du régime de retraite Bakery and Confectionery Union Industry Canadian Pension Fund de fournir aux participants, dans les 60 jours suivant la date d'envoi de la présente, les relevés de cessation de participation active au régime de retraite des travailleurs de la division Expédition et Garage de Multi-Marques Distribution Inc. et de la division Maison Cousin de Canada Bread Compagny Ltd.

 

[19]         Le 8 décembre 2009, le régime entreprend un recours devant le TAQ. Le fondement du recours est l'application erronée par la RRQ de la notion d'employeur dans le contexte d'un régime interentreprises.

[20]         Le recours est entendu le 27 avril 2011 et la décision est rendue le 19 juillet 2011 [4] .

C - La décision du TAQ

[21]         Le TAQ formule ainsi sa décision :

[21]      Le présent litige découle des effets différents d'une cessation de participation au Régime et d'un retrait d'employeur.

 

[22]      En cas de cessation de participation au Régime, un montant peut être payable par l'employeur des participants qui cessent de participer au Régime, mais seulement eu égard aux droits de ces participants.

 

[23]      Aucun montant n'est alors payable par l'employeur pour les retraités et participants non actifs.

 

[24]      En cas de retrait d'employeur, ce dernier doit, conformément à l'article 228 LRCR, payer une dette correspondante au manque d'actif nécessaire à l'acquittement des droits des participants ou des bénéficiaires, retraités et participants non actifs, visés par ce retrait.

 

[25]      Le requérant soumet qu'un employeur participe au régime de retraite en fonction de conventions collectives qui sont différentes pour chaque groupe d'employés de sorte que la cessation de participation d'un groupe de participants couverts par une convention collective entraînerait nécessairement le retrait de l'employeur.

 

[26]      La procureure des parties mises en cause explique que c'est la décision des employés qui entraine la cessation de participation au Régime. Les employeurs n'ont pas choisi ni décidé de se retirer du Régime.

 

[27]      De toute manière, comme le procureur de la Régie l'indique, les procédures nécessaires pour le retrait d'un employeur n'ont pas été effectuées.

 

[28]      Pour qu'il y ait retrait d'employeur, une demande de modification du Régime doit être adressée à la Régie conformément aux exigences des articles 198 et suivants de la LRCR.

 

[29]      Alors qu'un retrait d'employeur requiert la modification du Régime en ce sens, aucune demande d'enregistrement de modification du Régime n'a été présentée à la Régie.

 

[30]      De plus, une des conditions requises, en vertu de l'article 24 paragraphe 3 LRCR, pour que la Régie puisse considérer une demande d'enregistrement de modification relative au retrait d'employeur est que l'employeur visé donne son consentement écrit aux obligations qui découlent de ce retrait.

 

[31]      Or, en l'espèce, les employeurs mis en cause soutiennent l'ordonnance de la Régie ce qui permet de croire que le consentement requis ne serait pas facilement donné.

 

[32]      La Régie ne peut obliger un employeur à se retirer d'un régime et aucune disposition de la LRCR ne peut contraindre un employeur à consentir au retrait.

 

[33]      Un litige entre l'administrateur du Régime et les employeurs quant à l'application des dispositions relatives au retrait d'employeur relève des tribunaux judiciaires et non de la Régie ni du TAQ.

 

[34]      En conséquence, la Régie ne peut considérer les cessations de participation comme des retraits d'employeurs au sens de la LRCR et la décision d'ordonner à l'administrateur du Régime de fournir aux participants les relevés de cessation de participation active relatifs aux cessations de participation est bien fondée.

 

[35]      Par ailleurs, la cessation de participation n'est pas incompatible avec un retrait d'employeur, de sorte que tout en se conformant à l'ordonnance de la Régie et en faisant parvenir aux participants les relevés de cessation de participation active qu'ils auraient dû recevoir, en 2002 et en 2003, l'administrateur du Régime peut à tout moment entreprendre les démarches et les procédures prévues pour un retrait d'employeur.

 

[36]      Et finalement, puisque les évènements intervenus à ce jour ne constituent pas des retraits d'employeurs et puisque la Régie ne s'est pas prononcée sur une demande de modification du Régime dans ce sens, il n'est pas nécessaire pour les fins de la décision contestée de se prononcer sur l'hypothèse du retrait d'un employeur pour un groupe d'employés alors qu'il continuerait sa participation au Régime pour un autre groupe d'employés.

IV - Les dispositions législatives et règlementaires pertinentes

[22]         Dans le but de faciliter la bonne compréhension de la question en litige, il est souhaitable de reproduire les articles 5 , 24 , 113 , 198 et 228 de la LRCR :

Dispositions sans effet.

5. Toute disposition d'un régime de retraite qui est inconciliable avec la présente loi est sans effet.

 

Dispositions avantageuses.

 

Cependant, un régime de retraite peut prévoir pour le participant ou bénéficiaire des dispositions plus avantageuses que celles prévues par la présente loi.

 

[…]

 

CHAPITRE III

 

ENREGISTREMENT D'UN RÉGIME DE RETRAITE ET DE SES MODIFICATIONS

 

Enregistrement à la Régie.

 

24. Tout régime de retraite doit être enregistré auprès de la Régie, ainsi que chacune de ses modifications.

 

Documents requis.

 

L'employeur ou, s'il en est un de formé, le comité de retraite présente à la Régie la demande d'enregistrement, accompagnée:

 

 1° d'une copie du régime ou de la modification qu'il certifie conforme et, si le régime est garanti, d'une copie du contrat d'assurance certifiée conforme par l'assureur;

 

 2° dans le cas où la demande vise l'enregistrement du régime, de ses nom et adresse ou, s'il s'agit d'un comité de retraite, des noms et adresses de ses membres;

 

 3° du consentement écrit de l'employeur aux obligations qui lui incombent en vertu du régime ou de la modification, sauf dans les cas suivants:

 

 a) le comité atteste qu'il a obtenu ce consentement de l'employeur et qu'il peut le présenter à la Régie sur demande;

 

 b) la modification est rendue obligatoire par application d'une nouvelle disposition législative ou réglementaire n'accordant aucune latitude à l'employeur;

 

 c) la modification a été apportée en application du chapitre X.1 ou résulte de l'application de l'article 199;

 

 4° (paragraphe abrogé);

 

 5° (paragraphe abrogé);

 

 6° des autres documents ou renseignements déterminés par règlement;

 

 7° des frais prescrits par règlement.

 

[…]

 

Informations sur le régime de retraite.

 

113. Le comité de retraite doit, dans les 60 jours de la date où il est informé qu'un participant a cessé d'être actif, lui fournir ou fournir à toute autre personne qui a droit à un remboursement ou à une prestation un relevé contenant les renseignements déterminés par règlement et établissant, en date de l'événement qui y donne ouverture, le montant de ce remboursement ou la nature et la valeur de cette prestation, ainsi que la nature et les conditions d'acquisition des autres droits prévus par le régime de retraite.

 

Mise à jour.

 

Il doit, en outre, dans les 60 jours d'une demande écrite à cet effet et sans frais, lui fournir ce relevé mis à jour suivant les données les plus récentes disponibles; cette mise à jour ne comporte une nouvelle détermination de la valeur des droits du participant que dans le cas où ce dernier peut exercer le droit au transfert prévu à l'article 98.

 

Renseignements.

 

Il doit enfin, dans les 30 jours d'une demande écrite à cet effet et sans frais, leur fournir les données qui ont servi à établir ce relevé ou sa mise à jour, notamment celles utilisées pour le calcul de leurs droits.

 

[…]

 

§ 1. —  Retrait d'un employeur partie à un régime interentreprises

 

Modification du régime.

 

198. Le retrait d'un employeur partie à un régime interentreprises est conditionnel à la modification du régime en ce sens. Cette modification est subordonnée à l'autorisation de la Régie.

 

Date.

 

La date du retrait de l'employeur est celle de la prise d'effet de la modification qui y donne lieu. Si cette modification fait suite à la faillite de l'employeur, elle prend effet à la date de la faillite.

 

Personnes visées.

 

Sont visés par le retrait:

 

 1° les participants actifs au service de l'employeur à la date de son retrait;

 

 2° les participants non actifs, à cette date, dont la participation active a pris fin alors qu'ils étaient au service de cet employeur;

 3° les bénéficiaires, à cette date, dont la prestation est dérivée de celle d'un participant dont la participation active a pris fin alors qu'il était au service de cet employeur.

[…]

§ 4. —  Dette de l'employeur

 

Manque d'actif.

 

228. Constitue une dette de l'employeur le manque d'actif nécessaire à l'acquittement des droits des participants ou bénéficiaires visés par le retrait d'un employeur partie à un régime interentreprises ou par la terminaison d'un régime de retraite. Ce manque d'actif doit être établi à la date de la terminaison.

 

Versement omis.

 

Si l'employeur a, à la date de la terminaison, omis de verser des cotisations à la caisse de retraite ou, selon le cas, à l'assureur, cette dette est l'excédent du manque d'actif sur ces cotisations.

 

Régime interentreprises.

 

Dans le cas d'un régime interentreprises, le présent article s'applique à chaque employeur partie au régime et auquel se rapporte un groupe de droits formé en application de la sous-section 3 et composé des droits de participants ou bénéficiaires visé par le retrait ou la terminaison.

[23]         L'article 1.15 des Règles et Procédures définit l'employeur en ces termes :

"Employer" shall mean any person, company or business organization which has in effect a collective bargaining agreement with a Local Union, but shall only include the places of business covered by said collective bargaining agreement. A person, company or business organization shall not be deemed an Employer simply because it is a part of a controlled group of corporations, some other part of which is an Employer.

V - La position des parties

A - Le comité de retraite

[24]         Le Comité fait valoir trois arguments : 1) le TAQ a erré en refusant de considérer qu'il s'agissait d'un retrait de l'employeur en raison du fait qu'aucune demande de modification n'a été présentée à la RRQ; 2) le TAQ a erré en omettant de considérer que les faits sur lesquels s'est fondée la RRQ étaient erronés; 3) le TAQ a erré en omettant de décider de la question qui lui était soumise, soit de déterminer s'il s'agissait d'un retrait d'employeur et; 4) la décision du TAQ se contredit elle-même.

[25]         Selon le Comité, le TAQ endosse son approche dans Sean Kelly c. Régie des Rentes du Québec et Multi-Marques Inc et al. [5] La décision du TAQ a fait l'objet d'une révision judiciaire, mais dans sa décision, la Cour d'appel constate que les terminaisons partielles ne sont pas contestées [6] . Selon le Comité, la définition est acceptée par les parties.

[26]         Il soutient aussi qu'en l'absence d'une définition de la notion d'employeur dans la LRCR , c'est celle prévue aux Règles et Procédures qui doit s'appliquer. 

B - Les employeurs et la RRQ

[27]         La position des employeurs et de la RRQ est identique : 1) la décision du TAQ au sujet de l'article 113 de la LRCR est raisonnable, car un relevé doit être fourni au participant; 2) le TAQ a correctement conclu qu'au moment de l'audition, il n'y avait pas de retrait d'employeur au dossier, les conditions préalables à un tel retrait n'ayant pas été satisfaites et : 3) la décision du TAQ ne comporte aucune contradiction.

[28]         On fait aussi valoir qu'une demande de modification du régime est sujette au consentement de l'employeur selon l'article 24 de la LRCR , exigence logique, car un régime de retraite est un contrat qui ne peut être modifié sans l'accord des parties.

VI - Analyse

A - La norme de contrôle

[29]         Les parties conviennent que la norme de contrôle est celle de la décision raisonnable énoncée dans l'arrêt Dunsmuir [7] .

B - La portée de la décision rendue par la RRQ

[30]         Il convient de dissiper ce qui semble être une certaine confusion au sujet de la portée de la décision rendue par la RRQ le 11 novembre 2009.   

[31]         À cette fin, il est nécessaire de bien examiner les échanges entre le Comité et la RRQ, le préavis du 5 août 2009 [8] et la décision de la RRQ.

[32]          Il y est clair que la position défendue par le Comité est qu'il s'agit d'un retrait d'employeur au sens de l'article 198 de la LRCR .  Dès le 21 novembre 2007, le Comité présente à la RRQ des projets d'avis conforment à cette prétention [9] .

[33]         Le TAQ et les mises en cause interprètent la décision de la RRQ comme si elle ne comporte qu'une seule conclusion, soit l'ordonnance de fournir un relevé aux participants conformément aux exigences de l'article 113 de la LRCR . 

[34]         Or, la décision de la RRQ réfère au préavis du 5 août 2009 qui comporte une conclusion très claire au sujet de la prétention du Comité fondée sur l'article 198 de la LRCR . 

[35]         Il convient de reproduire à nouveau cette partie du préavis :

Nous avons pris connaissance de la lettre du 15 juin 2009 de Me Natalie Bussière concernant le retrait de la division Expédition et Garage et de la division Maison Cousin du régime de retraite interentreprises mentionné ci-dessus. Cette lettre fait suite à plusieurs échanges avec nos représentants quant à la notion d’employeur .

 

Les divisions Expédition et Garage et Maison Cousin sont de simples divisions administratives de l’employeur Multi-Marques. Elles n’ont pas de personnalité juridique distincte de l'employeur.  Ces divisions ne peuvent donc pas être parties au contrat qui établit le régime de retraite entre l‘employeur et les travailleurs. Le texte du régime ne peut avoir pour effet de leur attribuer la personnalité juridique.

 

Ainsi, les dispositions de la Loi sur les régimes complémentaires de retraite sur le retrait d’un employeur d’un régime interentreprises ne s’appliquent pas aux divisions Expédition et Garage et Maison Cousin . Il s’ensuit que les participants de ces divisions ont simplement cessé leur participation active au régime de retraite.

 

[Le soulignement est ajouté]

[36]         La RRQ tire donc deux conclusions : 1) un avis selon l'article 113 de la LRCR doit être fourni aux participants et 2) les dispositions de la LRCR sur le retrait d'un employeur d'un régime interentreprises ne s'appliquent pas en l'espèce.

[37]         C'est à tort que la deuxième conclusion de la RRQ est ignorée.

[38]         La décision rendue par la RRQ se fonde sur l'article 248 de la LRCR . Les parties conviennent que c'est l'alinéa 5 de l'article 248 qui est en cause. L'article 248 prévoit :

248. La Régie peut rendre une ordonnance prescrivant au comité de retraite, à celui à qui a été délégué des pouvoirs ou à toute partie au régime de retraite de prendre, dans les délais et conditions fixés, toute mesure régulatrice qu'elle indique lorsqu'elle est d'avis que:

 

 5° le régime ou son administration n'est pas conforme à la présente loi, notamment en raison du fait que la liquidation du régime ne s'effectue pas en conformité avec les dispositions du chapitre XIII ou du chapitre XIV.1;

 

[39]         Certes, la décision de la Régie constate que l'administration du régime n'est pas conforme à la LRCR en ce qu'un relevé, selon l'article 113 de la LRCR , n'a pas été préparé et elle en ordonne la préparation.

[40]         Elle conclut aussi que la situation ne peut être considérée comme un retrait d'un employeur au sens de l'article 198 de la LRCR . Cette décision relève des « vastes pouvoirs d'intervention » [10] de la RRQ et de son « rôle important en cas de terminaison d'un régime de retraite » [11] .

[41]         La décision de la RRQ empêche le Comité de procéder à la terminaison partielle du régime de retraite pour le groupe d'employés visés. Il ne peut faire établir, le cas échéant, la dette de l'employeur, c'est-à-dire le manque d'actif nécessaire à l'acquittement des droits des participants ou bénéficiaires par le retrait partiel de l'employeur. 

[42]         La RRQ conclut que l'administration du régime ne serait pas conforme à la LRCR si on considérait la situation comme un retrait de l'employeur.

[43]         À la lumière de cette détermination claire et non équivoque de la RRQ, il n'est pas difficile de comprendre que le Comité n'a pas amorcé le processus de liquidation partielle du régime et présenté une demande de modification du régime de retraite à la RRQ. Compte tenu de la conclusion de la RRQ dans sa décision, une telle demande était manifestement vouée à l'échec.

[44]         Par ailleurs, il faut souligner que la décision du TAQ révèle un certain paradoxe. 

[45]         Alors que les parties adoptaient des positions contradictoires fondées soit sur l'article 113, soit sur l'article 198, le TAQ formule l'opinion incidente suivante au sujet de la question qui lui est présentée :

 

[35]      Par ailleurs, la cessation de participation n'est pas incompatible avec un retrait d'employeur , de sorte que tout en se conformant à l'ordonnance de la Régie et en faisant parvenir aux participants les relevés de cessation de participation active qu'ils auraient dû recevoir, en 2002 et en 2003, l'administrateur du Régime peut à tout moment entreprendre les démarches et les procédures prévues pour un retrait d'employeur.

 

[36]      Et finalement, puisque les évènements intervenus à ce jour ne constituent pas des retraits d'employeurs et puisque la Régie ne s'est pas prononcée sur une demande de modification du Régime dans ce sens, il n'est pas nécessaire pour les fins de la décision contestée de se prononcer sur l'hypothèse du retrait d'un employeur pour un groupe d'employés alors qu'il continuerait sa participation au Régime pour un autre groupe d'employés.

 

[Le soulignement est ajouté]

[46]         Ainsi, selon le TAQ les démarches en vertu des articles 113 et 198 de la LRCR ne sont pas incompatibles, mais le TAQ affirme que la RRQ ne s'étant pas prononcée sur une demande de modification du régime de retraite, il n'est pas nécessaire pour les fins de la décision contestée de se prononcer sur la question du retrait d'un employeur.

[47]         Cette conclusion du TAQ néglige le fait que dans la décision contestée , la RRQ a bien décidé qu'il ne s'agissait pas en l'espèce d'un retrait d'un employeur au sens de l'article 198 de la LRCR . Toute autre conclusion est incompatible avec les échanges entre le Comité et la RRQ, le préavis d'ordonnance et la décision de la RRQ. 

[48]         À cet égard, la conclusion du TAQ au sujet de la portée de la décision de la RRQ n'est pas raisonnable, car la RRQ a exercé sa compétence selon l'article 248 de la LRCR . Elle a rendu une ordonnance de fournir les relevés de cessation de participation prévus à l'article 113 et elle a conclu qu'il ne s'agissait pas d'un retrait de l'employeur au sens de l'article 198 de la LRCR . 

[49]         Le TAQ avait donc l'obligation, en raison de la décision rendue par la RRQ, de déterminer si cette décision, selon laquelle la situation ne pouvait être considérée comme un retrait d'un employeur au sens de la LRCR , était raisonnable. 

[50]         Le TAQ a omis de se prononcer sur cette question alors qu'il devait le faire.  L'omission d'un tribunal administratif de se prononcer sur une question qu'il devait trancher donne ouverture à la révision judiciaire [12] . Cette conclusion est d'autant plus justifiée que le TAQ affirme lui-même que les deux démarches ne sont pas incompatibles.

[51]         Dans les circonstances, la question finale est de savoir si le Tribunal doit rendre la décision qui s'impose ou s'il doit retourner l'affaire au TAQ.

C - Le dossier doit-il être retourné au TAQ?

[52]         Dans Giguère c. Chambre des notaires du Québec , [2004] 1 R.C.S. 3 , 2004 CSC 1 , la juge Deschamps formule, dans sa dissidence, les observations suivantes sur cette question :

65         Par conséquent, une fois jugé que le décideur administratif a compromis sa juridiction en rendant une décision déraisonnable et qu’il subsiste une matière relevant de sa compétence, le dossier doit, en principe, lui être retourné : Guilde , précité; Guindon , précité; Commissaire à la déontologie policière c. Bourdon , [2000] R.J.Q. 2239 (C.A.); Comité de déontologie policière c. Millette , J.E. 2000-591 (C.A.); Compagnie des transformateurs Philips Ltée c. Métallurgistes unis d’Amérique, local 7812 , [1985] C.A. 684 .

 

66         Une cour de justice ne peut substituer sa décision à celle d’un décideur administratif à la légère ou de manière arbitraire, sans justification sérieuse.  Ainsi, un tribunal judiciaire peut statuer sur le fond si le renvoi au tribunal administratif s’avère inutile : Guindon , précité; Guilde , précité.  C’est aussi le cas lorsque, une fois l’illégalité corrigée, le décideur administratif est sans compétence, faute d’assise juridique : Guilde , précité. Il en va de même lorsque, suivant les circonstances et la preuve au dossier, une seule interprétation ou solution est envisageable, c’est-à-dire que toute autre interprétation ou solution serait déraisonnable : Matane (Ville de) c. Fraternité des policiers et pompiers de la Ville de Matane inc. , [1987] R.J.Q. 315 (C.A.).  Par ailleurs, il est également acquis que le dossier ne sera pas renvoyé à l’autorité compétente si celle-ci n’est plus en état d’agir, par exemple, s’il y a crainte raisonnable de partialité : Guindon , précité; Ordre des audioprothésistes du Québec c. Chanteur , [1996] R.J.Q. 539 (C.A.); Transformateurs Philips , précité; Guilde , précité .

 

[53]         Cette approche a été retenue par la Cour d'appel du Québec dans Montréal (Ville de) c. Gyulai [13] et par la Cour d'appel de l'Ontario dans Stetler v. Ontario Flue-Cured Tobacco Growers' Marketing Board [14] .

[54]         La résolution de la question à trancher exige l'interprétation de la LRCR à la lumière de la méthode moderne d'interprétation législative [15] et la détermination de l'interaction entre la LRCR et les règles du régime de retraite quant à la notion d'employeur. De plus, il faut déterminer si le respect des exigences de l'article 113 de la LRCR est incompatible avec une terminaison partielle du régime de retraite conformément à l'article 198  de la LRCR .

[55]         Dans le présent dossier, malgré les prétentions des parties, le Tribunal n'est pas en mesure de conclure que  « suivant les circonstances et la preuve au dossier, une seule interprétation ou solution est envisageable, c’est-à-dire que toute autre interprétation ou solution serait déraisonnable ».

[56]         Il subsiste donc une matière relevant de la compétence du TAQ et il n'est pas souhaitable que le Tribunal rende la décision, car il « ne peut substituer sa décision à une décision inexistante lorsque, pour diverses raisons, le premier décideur a omis d'exercer pleinement sa compétence » [16] .

[57]         POUR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL :

[58]         ACCUEILLE la révision judiciaire;

[59]         RENVOIE le dossier au Tribunal administratif du Québec;

[60]         AVEC FRAIS.

 

		__________________________________ Guy Cournoyer, j.c.s.
M e Natalie Bussière
BLAKE CASSELS & GRAYDON
Avocate du demandeur
M e Mario Laprise
RÉGIE DES RENTES DU QUÉBEC
Avocat pour la mise en cause Régie des rentes du Québec
M e Maude Brouillette
M. Olivier Godbout, stagiaire
STIKEMAN ELLIOTT
Avocate pour les mises en cause Multi-Marques et Canada Bread cie
Date d’audience :	20 septembre 2012